CSIS：美国振兴小型企业创新研究计划以应对中国的挑战

2022年9月，美智库国际战略研究中心（CSIS）发布报告称，早在去年4月份，美国防部就布内部报告称，由国防部小企业创新研究（SBIR）项目资助的公司正成为中国政府资助公司的目标。通过对SBIR企业的抽样调查得出结论：“几乎所有案例都表明，美国国防部和其他政府部门的研究投资（包括一些相当规模的投资）最终惠益的并非美国，而是中国。”

然而，这种合理的担忧似乎已出现截然不同的演变。Rand Paul是美国参议院小型企业和企业家委员会的资深共和党议员。2022年6月，他引用了五角大楼的研究结果，并表示“如果政府不进行改革以加强研究安全，并制止不端行为者用纳税人的钱中饱私囊”，他将不再支持振兴SBIR计划。在一项与国家安全无关的行动中，Paul和其他几名议员也在试图限制对单个SBIR公司的奖励数量。（这种限制没有经验依据，也无法有效实施，但随着SBIR的振兴，将再次提出相关措施）。然而相关风险是真实存在的。《华尔街日报》曾于7月份报道，如果国会不更新预算，项目资金将在9月底耗尽，SBIR和相关的小企业技术转移（STTR）计划将面临“彻底改革或完全取消”。“由于项目未来的不确定性”，国防部已经取消了对新一轮SBIR的招标。

先不去考虑国防部研究结果的准确性和解决担忧的适当步骤，国会在SBIR资助问题上的僵局危及了一个很重要和成功的联邦项目。但鲜为人知的是，SBIR将联邦机构年度研发支出的固定份额（3.2%）分配给小型企业，从而帮助他们进行早期的高风险研发。已要求11个不同政府机构参与该项目，其中国防部占一半以上的支出，即在约32亿美元的联邦年度总支出中占据约17亿美元。该项目的独特之处在于，它注重利用美国小企业的创造力和动力满足政府和社会在国防、卫生、能源、空间和工程方面的迫切需求。

SBIR具备以下几个关键特点，使其有别于美国众多小企业帮扶项目。该计划竞争十分激烈，中标率在15%到20%之间。该计划分三个实施阶段：

第一阶段的金额为5～25万美元，周期为6～12个月，目的是让入围公司能够展示公司能力以及创新的技术价值、可行性和商业潜力。

第二阶段的资助金额为75～180万元，为期两年。只有符合第一阶段的要求，并被认定具备资助资格、能够继续从事研发工作的公司才可获得资助。但仅有一半的公司符合这一标准，突显了该计划的竞争性质。

第三阶段鼓励受资助公司将第一阶段和第二阶段开发的技术商业化。第三阶段通常不发放资助，但小企业可以利用先前阶段奖项积累的声誉效益通过其他联邦项目或私人投资者筹集资金。私人投资者通常认为，第三阶段的公司已经完成了两轮尽职调查，拥有明确的终端用户市场前景。

SBIR是美国最重要的公私伙伴关系项目之一，也是目前世界上受到最多效仿和研究的政府研发计划之一。大约7万项专利和700家上市公司可以追溯到SBIR资助的项目。一项独立研究发现，纵观整个美国经济，“最近获得《研发杂志》百大科技研发奖的公司中，约有25%受到SBIR的培育。”

该计划的贡献是多方面的。从概念上讲，SBIR奖励使初创企业和小企业能够穿越“死亡之谷”，即概念研究或证明与商业生产之间的差距。在此期间，创新者经常发现自己无法为原型的开发和演示提供资金，也无法在实验室进行小批量生产，以赢得政府采购合同或吸引私人资本。许多有前途的创新在这个阶段就夭折了，因为缺乏资金向投资者或客户展示其发明的潜力。用学术术语来说，发明者和投资者之间存在“信息不对称”，这意味着技术需要去风险才能促进私人资本流入。SBIR可以有效降低有前途的技术的投资风险。

该项目是国防部采购尖端创新产品的重要途径。SBIR奖励使小型企业能够避开“采购丛林”的某些方面。“采购丛林”是一个复杂的、规则密集的政府采购过程，要求公司在《联邦采购条例（FAR）》中获取专业知识。这往往有利于大型在位企业，甚至有时会以牺牲创新方案为代价。

SBIR的另一个显著特点是速度。SBIR计划的周期要远远短于五角大楼传统的采建项目，后者必须在预算周期前数年规划。这一优势在伊拉克战争期间得到明显体现——SBIR下的即时技术被用于应对突然出现的简易爆炸装置。当时这些爆炸装置给美军造成了大量伤亡，国防部为此向小企业颁发了38个SBIR奖励，使对抗技术能够在6个月内从雏形化为现实，并在伊拉克部署。

目前SBIR再授权引发的争议令美国国防官员感到担忧，因为这危及一项美国国家安全的重要资产：利用美国小企业的创新能力实时满足具体的国防相关技术需求。SBIR是为国防部任务带来创新的有效工具，当代有很多例子可以证明这一点：

“神风”无人机：美国空军SBIR曾资助加州小型企业AeroVironment，开发“弹簧刀”系列“神风”无人机，这款无人机目前在俄乌战争中被乌克兰武装部队广泛使用。

改进的导弹推进剂：美国陆军SBIR曾资助蒙大拿州企业Montec Systems公司，开发用于火箭和导弹的凝胶推进剂，这种推进剂比现有的替代品更安全、更容易操作，性能更强。

增强战备能力：美国海军SBIR曾资助阿拉斯加的Triverus公司，开发一种高效的系统来快速清理和清除航母甲板上的碎片、帮助航母保持作战准备状态。

新一代侦察：美国空军曾资助科罗拉多州的SEAKR 工程公司，开发侦察卫星半导体记录系统（取代物理磁带）；之后还资助开发用于空间和空中平台的第一批机载处理器。SEAKR 工程公司现在已经发展成为一家拥有450名员工的公司，目前正在美国DARPA的资助下，为军事卫星系统开发人工智能和数据处理技术。

SBIR经过了严格的评估。美国国家学院（NASEM）对SBIR进行了十多项重大审查，针对该计划的各个方面以及占计划96%支出的五个联邦机构的实施情况。这些审查以广泛的独立数据收集为依据，发现SBIR“在概念上是健全的，在实践中是有效的”。NASEM研究得出结论，国防部SBIR奖励为支持特定国防部需求的关键任务技术的发展提供资金。此外审查还发现，这些奖项在某些情况下对整个行业产生了重大影响。例如，NASEM的早期研究报告提到了高通公司和iRobot公司开拓了“一个全新的个人机器人领域（以及高级国防部应用领域）”。高通公司已成长为全球领先的电信芯片设计商。与联邦政府的投资水平相比，该项目的集体影响是巨大的。

根据2021年国防部SBIR研究报告，中国目前正在利用SBIR开发的技术来推进其产业政策目标。虽然这毋庸置疑，但尚不清楚这种做法与中国许多类似做法有何区别。在过去十年中，中国已成为美国的主要商业和战略竞争对手，并在人工智能、自动化制造、微电子、通信和空间技术等前沿领域大举投资。其中一项就是技术收购，中国将其纳入政策来指导国有和私营实体引进、消化、吸收和再创新外国技术——获取外国创新并进行修改，使得中国能够对这些技术拥有知识产权。

实际上，中国的产业政策正在系统地和大规模利用美国在研究、开发和创新方面的投资，而中国针对SBIR的行动是这一更广泛努力的一部分。2021年国防部SBIR研究表明，在某些情况下，中国已利用国防部SBIR计划吸收和利用美国小型企业的创新，用于军事和商业应用。中国认识到，SBIR奖励可以作为特定创新的技术可行性和商业潜力的信号，奖励通常在吸引私人投资方面发挥重要作用。但这样的奖励也引发了中国获取这些创新的关注——无论是通过合法手段、秘密收购，还是直接盗窃。这并不新鲜——研究表明中国学者至少从1989年就开始监测SBIR计划，将其视为国防部国防相关研究重点的一个重要指标，同时也是中国自身科技战略的一个潜在模式。

事实上，中国正在寻求进入美国研究项目所开发的战略创新，但这并不意味着要废除这些项目，就像一些人敦促的那样——这样做会弄巧成拙。但它确实强调了制定有效对策以阻止中国收购美国创新技术的必要性。首先，2021年国防部SBIR研究建议国防部可以采取一系列常识性内部措施：

确定问题的范围。建立一个试点尽职调查计划，评估2021年研究中使用的研究方法，以确定它们在跟踪中国SBIR创新收购方面的有效性。这项试点工作将与国防部其他科室合作，这些科室目前正在为（存在类似的问题的）国防部资助的学术研究开发风险评估方法。

监控和评估。制定和扩大监测和风险评估工作，使其能够筛选数以万计的SBIR申请和入围企业。这将涉及“半自动分类和筛选”，以确定值得进一步评估的受关注实体和个人。为已完成第二或第三阶段的企业监控欺诈或潜在的国家安全风险。

应用分级方法。根据SBIR的资助目标和阶段，提高筛选和风险评估的水平，第一阶段受奖者需要粗略或半自动化筛选，第二和第三阶段则需要更有力、更劳动密集型的工作。

后续过程制度化。建立新的项目办公室，在全部门的基础上监督SBIR奖励和其他国防部资助的研究的尽职调查工作。最初，这项倡议将与研究方法的试验评估部分重叠。目前，国防部的SBIR项目没有标准的、覆盖全部门的能力，因此无法对申请人和受奖者进行奖励前和奖励后的尽职调查。

其他联邦机构可以利用现有权力为国防部内部举措提供支持：

美国贸易代表办公室（USTR）：根据《1974年贸易法》第182条（“特别301条款”），USTR应在其年度审查中纳入对中国利用SBIR资金盗用美国知识产权的评估。在特别恶劣的情况下，USTR应发起调查并采取贸易制裁和其他惩罚措施。

美国外国投资委员会（CFIUS）：2021年国防部SBIR研究发现，中国实体直接和间接参与SBIR资助企业的风险资本投资，可能会促进国防部资助的创新向中国转移。CFIUS负责从国家安全的角度监督外国对美国实体的投资。该委员会最近被授权审查外国实体收购美国“关键技术”生产商的非控股权，并在适当的情况下，有权否决或下令剥离这些企业的非控股权。

美国商务部工业安全局（BIS）：“关键技术”包括 “新兴和基础”技术。隶属于商务部的工业安全局试图解决一个问题：从CFIUS的执法目的出发，明确“新兴和基础”技术的构成。对BIS来说这是一个困难且开放的定义过程，SBIR奖励可以为其提供有益指导。BIS可以建立一个可反驳的假设，即由特定国防部SBIR资助的技术是“新兴的和基础的”，因此需要接受CFIUS的审查。然而，这种假设也可能导致CFIUS加强对SBIR资助企业的审查，并可能阻碍一些小企业寻求SBIR融资。

网络安全支持：SBIR资助的小型企业可能缺乏实际措施以抵御来自国外的网络威胁。根据近期一项非营利性调查，只有18%的美国小企业对其网络安全机制的有效性显示出信心。拜登政府目前正试图从现有措施中“拼凑”出一套全面的联邦网络安全政策。其中应采取举措以确保小型企业，特别是直接为国家安全做出贡献的小企业的网络安全。美国小企业管理局（SBA）最近宣布了一项计划，向各州政府拨款300万美元，用于实施小型企业网络安全试点项目。这项计划的出发点是好的，但是需要采取更多的公共措施并投入更多资源，包括教育和培训项目方面的能力建设。没有这些额外的资源，美国就有可能失去多年的研究成果，以及这些创新成果为企业提供的就业和增长机会。

从长远来看，美国政策制定者应该考虑采取措施改善支持小企业创新的国内基础设施，减少外国战略竞争对手获得有前景的技术的机会：

支持和保护小企业的知识产权。开发专有技术的小型美国企业很容易被大型外国实体盗用其知识产权，而且可能缺乏有效保护自己的财务和法律资源。美国问责局（GAO）2020年的一项研究发现，美国专利和商标局、小企业管理局和其他联邦机构就保护知识产权对小企业进行各种教育活动。许多小企业仍然缺乏了解知识产权问题，相关联邦机构内部和之间的协调需要实质性改进。

建立穿越“死亡之谷”的制度桥梁。许多研究发现，美国需要改善和扩大其能力，以支持从技术开发向商业制造和扩大生产的过渡，特别是在创新型小企业方面。由联邦应用研究机构开展的“美国制造（Manufacturing USA）”网络计划是对这种需求的部分响应，“拓展伙伴关系（MEP）”计划也是如此，该伙伴关系通过当地服务提供商向美国每个州的小企业提供技术支持和专业知识。然而，有些第三方评估指出，这些计划的组织方可能规模太小、资金不足、过于狭隘地专注于实现其更广泛的目标。很明显，考虑到美国经济的巨大规模和类似的外国努力的范围，无论美国的项目构思得多么好，资源都是有限的。其他国家在发展自己的硅谷方面可能没有这么成功，但这并不是因为他们缺乏尝试。随着时间的推移，他们在创建初创企业和“独角兽”企业（价值超过10亿美元的私人公司）方面会做得越来越好。

提供有竞争力和可扩展的资金。SBIR资助企业接受可能涉及中国直接或间接融资的风险投资的一个重要因素，可以说是美国资本市场缺乏早期融资的替代来源。许多SBIR公司拥有附加值的、高度创新的产品，能够推进政府在国防、能源或卫生方面的任务需求，这些公司都不是有吸引力的风险投资的候选者。例如，航天器工具通常没有大众市场，尽管它们对国家航空航天局来说可能是必不可少的。

采取更多的行动。拜登总统于2022年2月宣布了重振美国供应链的计划，其中通过一系列措施来帮助小型制造企业获得资金，包括财政部和小企业管理局新的和现有的资助项目。然而，资金挑战依然存在。2022年7月，“数千名小企业主涌向国会山”，抱怨通货膨胀、供应链问题和“获得资金的途径有限”。他们指出，国会20多年来一直没有振兴SBA，而“不作为……已经使关键项目过时和无效。”与此同时，其他国家有一整套的项目，包括他们自己版本的SBIR。

确定合适的规模。问题不在于美国是否应该有这些项目，而在于它能否将其扩大到一个有效的水平。

SBIR由美国国会于1982年创立，是一个得到国际认可的项目，拥有活跃的支持者，其历史记录也因其长期存在而得到加强。该计划的稳定投资创造了一批能够随时间推移响应政府需求的公司，以及后来跻身《财富》500强的“赢家”。它每年也会引入新的参与者；大约三分之一的入围者是首次申请。

SBIR已得到定期扩展和重新授权。一些国会工作人员甚至将其视为漏洞和弱点，认为SBIR是一个上世纪80年代就过时的项目。这当然不是美国竞争对手的观点，中国的努力就证实了其相反的态度。尽管在重新授权方面存在周期性的不确定性，但自40年前启动以来，该项目的资金从未中断过。2017年，根据《2017财年国防授权法案》，SBIR和STTR被延长至2022年9月30日，如果国会不采取行动，授权将在几周后到期

在2022年6月3日致国会的一封信中，国防部采购和维护办公室副部长William LaPlante以及研究和工程办公室副部长Heidi Shyu强调了其中的风险，敦促继续为SBIR计划提供资金，他警告说，如果不能重新授权这些项目，将导致“大约1200名作战人员的需求不能通过创新研究和技术开发得到满足，并可能导致数以千计的小企业被迫裁员，或迫使他们转向包括外国投资在内的其他资金来源。”

潜在的现实是，许多其他国家已经实施了SBIR同类型计划，而且通常都取得了相当大的成功。必须认识到初创企业面临着许多挑战，而SBIR无论在国内还是国外都不是万灵药。然而，毫无疑问，它是美国最有效的创新项目之一。可以肯定的是，应该采取措施保护小公司免受网络攻击和外国收购所有权或窃取技术的企图。也就是说，因为中国的颠覆努力而削减这个非常成功的项目，就像因为中国颠覆教职员工或窃取联邦资助的研究成果而关闭主要大学一样。SBIR可以通过持续的努力变得更安全，但终止该计划只会使中国受益。